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外滩 | 重塑老城厢,探索城市更新之路

2019/10/10 3:49:56

外滩 | 重塑老城厢,探索城市更新之路


今年,黄浦区在豫园、小东门20.8万平方米面积的老城厢区域,展开了“历史上规模最大、难度最大、力度最大、改善最大的”老城厢综合治理行动。

在这场“补短板、治顽症、惠民生”的攻坚战中,黄浦区以改善民生为出发点和落脚点,迎难而上,积极作为,“重塑老城厢,建设新家园”———唤醒老城厢活力,提升老百姓生活,探索城市更新之路。
   

中秋节前一天,黄浦区豫园街道居民志愿者组织四牌楼“路管会”召开成立一周年总结会。总结会开得喜气洋洋,感慨连连———
   

“变化太大了!老城厢整治前,四牌楼路是小吃一条街,进出的道路被占了,到处是油烟,住在这里的人连衣服都不敢晒。现在,摊贩没有了,道路又宽又干净。”
   

“重塑老城厢,让居住环境好多了。我们居民自己也要行动起来,共建新家园。”

 

最难啃的“硬骨头”
   

如今,站在整洁、富有老城厢韵味的四牌楼一带,很难想象出整治前这里的脏乱差。

 

2015年,因为“社会顽疾突出、环境质量恶劣”,四牌楼路被批评。四牌楼路的背后,曾经承载着老上海生活风貌的黄浦区老城厢区域,在岁月流转中日渐沦为“城中村”。
   

“顽疾突出、环境恶劣”的另一种解读就是,“整治难度非常大”。
   

黄浦区区委、区政府不仅迎难而上,而且主动加压,提出四牌楼路要整治,其背后的老城厢也要整治。把一条道路的整治难度,主动“扩增”至一个区域的整治难度。
   

很快地,一份代表着黄浦区勇气与决心的《告居民书》,张贴在老城厢地区:我区豫园、小东门部分老城厢地区(东至中华路、南至复兴东路、西至三牌楼路、北至方浜中路的围合区域)被列为2016年上海市环境综合治理重点地区。为此,区委、区政府高度重视,制定了总体工作方案,提出了具体工作目标,成立了豫园、小东门老城厢地区综合治理指挥部。
   

到底有多难?黄浦区干部们心里清楚:这一环境综合整治区域面积达20.8万平方米,涉及两个街道、2.7万户籍人口;80%以上为二级以下旧里,50%以上出租给外来人口,留住的多为老年人与贫困家庭,房屋安全隐患很多,无证照违法经营严重。毫无疑问,这样的老城厢是中心城区城市治理一块最难啃的“硬骨头”。
   

为何偏要啃“硬骨头”?黄浦区领导讲得深远:聚焦群众反映最强烈、问题最集中、难度最大的区域,全面加强城区环境综合整治,是着眼长远、惠民利民的实事工程,也是对城市更新的一种自觉探索。

 

使出“十八般武艺”
   

支撑起黄浦区这份勇气与决心的,是创造性的理念与智慧。
   

在黄浦区老城厢区域,这一场环境综合治理工作被创造性地具化为“重塑老城厢”行动:围绕老城厢特点,通过拆违建、修立面、补“内胆”、增功能、整秩序,力求消除安全隐患,还路于民,还环境于居住,唤醒老城厢的活力,改善老百姓的生活。
   

这是黄浦区历史上一场规模最大、难度最大、力度最大、改善最大的老城厢整治行动。
   

而难中之难,是拆违建。参与过老城厢拆违的工作人员有一个普遍经验,“中心城区拆违1平方米,简直比郊区拆违难上百倍”。
   

迎难而上,黄浦区的思路与办法是———首先向自身“动刀”,让“公字头”违法搭建带头拆除,为全区做出示范效应。
   

董家渡路二小是黄浦区一所历史悠久的小学,多年前,该校苦于场地有限,在一幢教学楼顶搭建了一层违法建筑,教学楼由5层“长”到6层。虽然是为教学所用,但在“五违”治理要求和师生安全保障的面前,这层违法搭建也不能继续存留。
   

问题是,如何拆得安全?如何拆得不影响教学?老城厢环境综合治理指挥部、小东门街道和区拆违办等单位联手,分析各种因素,制订详尽方案,在今年暑假期间实施了拆除工作。
   

像董家渡路二小这样顶着“公字头”的违法建筑,在豫园、小东门老城厢这20.8万平方米面积重点整治区域内为数不少。要拆除这些违法建筑,各有各的难。有些违建是市属企业管辖范围,有些违建拆除时危险性不小……为此,黄浦区使出“十八般武艺”,通过脱“隐身衣”,去“护身符”,念“紧箍咒”,逐一排摸,坚决拆除。自“重塑老城厢”行动开展以来,黄浦区已拆除“公字头”违法建筑3000多平方米,为全区的拆违工作树立了标杆。

 

“螺蛳壳里做道场”做到极致
   

黄浦区老城厢可谓上海旧房最为密集的地区,成片旧式里弄有248万平方米,居住其间的8.2万户居民家庭没有卫生设施。
    

今天的老城厢区域,在时代潮流中丢失了发展的节奏,四处蔓延的违法搭建铺陈出明显的区域特征和现实困境:第一,违建情况十分普遍,已认定的违建有2056处。建筑面积都不大,2至3平方米的比比皆是,多用于厨卫等基本生活,且牵扯到的违建者数量众多。例如,老城厢内的聚奎新村287户居民中,竟有245户存在违建情况,有违建410处。第二,违建大多年代久远、存在严重安全隐患,一些违建就“长”在老房子上,拆违极有可能让本体建筑伤筋动骨。例如,学院路148弄成片的三层以上违建已与本体建筑互为依靠,面临着“拆一户,倒一片”的棘手情况。
   

然而,这还不是最棘手的。
    

这些高高低低、大大小小的违建背后隐藏着的真实而坚硬的民生诉求、错综复杂的邻里关系和利益纠葛,比那些显性问题更为紧迫和难解。
   

迎难而上,黄浦区区委书记汤志平指明了“重塑老城厢”行动中拆违工作的根本理念与宗旨———“拆违不是面子工程或形象工程,要让老百姓切切实实地获得实惠。即使房子不拆不搬,生活也能得到改善。”
   

这样的拆违,并非简单粗暴的一拆了之,而是一种积极创新的构建———不畏难地删减那些有违居住安全的因素,创造性地增加一些有助生活舒适的设施,在延续老城厢独有历史底蕴的前提下,想方设法构建老百姓今天更好的生活。
   

为此,黄浦区迅速行动。
   

先是全面梳理和排摸区域内管线改造、房屋修缮、涉及消防安全隐患的地下空间和危房等,确立了六大民生工程,用以改善5年内无法动迁的老城厢居民的生活。在此基础上,建立了“街道牵头指挥,城管主攻,职能部门配合,法律支撑”的运作模式,遵循着“拆违先行,先拆后修,先拆后建”的实施顺序,将环境综合治理与排除安全隐患、改善民生、长效常态管理、群众自治进行有机结合。
   

这其中,最能说明黄浦区各部门工作人员用心和创新的是,将“螺蛳壳里做道场”做到了极致:他们倾听居民诉求,根据需求制定“一户一策”,为每户人家重新规划布局,想办法在既有房屋内嵌入厨卫等必需的生活设施。

 

始终存有一种温度
       

上海学者顾骏说过,拆违是惩治违建的硬手段,但是城市治理在凸显力度的同时,政府还应依法解决居民“急、难、愁”问题,对特殊情况存有“温度”。
   

这种“温度”,在黄浦区被明确为“坚持拆违与消除安全隐患同步,拆违与服务民生同步,一切以改善民生为出发点和落脚点”。
   

今年年初,区政府法制办、区城管执法局等部门整合法律资源,联合起草《黄浦区关于拆除违法建筑执法办案指导意见》(简称“拆违十条”),解决了执法效率与规范、统一执法和分工协作的问题。这是上海第一份关于拆违的区级成文指导性意见。
   

有“拆违十条”可依,黄浦区拆违工作进行得既有速度又有力度。目前老城厢区域累计拆违1790多处,面积达2.3万多平方米,提前完成全年拆违任务。
   

以“改善民生”为本,黄浦区依法拆违的过程中始终存有一种温度,到目前为止老城厢综合治理中拆违工作达到95%以上的签助拆协议、零暴力抗法事件,收到50面凝聚着居民感激之情的锦旗、许多的好评与笑容。
   

刚性执法的力度和改善民生的温度,联袂合奏出黄浦区在“补短板、治顽症、惠民生”综合治理工作的基调,并在此基调上不断努力“为老城厢的城市更新探索一条新路”。
   

聚奎新村的整治方案,就是提供了一种“上海前所未有”的探索。建于上世纪60年代的聚奎新村,因为居民你追我赶不断叠加的违建,由一幢幢斑驳的三层旧楼,变身为六层高楼。几乎家家窗外都悬着狭小的“吊脚楼”,成为这座城市里一个异常特殊的存在。
   

人居其中,五味杂陈:“两根钢管支起来的‘吊脚楼’,我在外面看着都怕”,“通道那么窄,不要说消防车开不进来,人进出都不方便”……
   

特殊的存在,就需要有特别的方式来对待。经过深入细致的勘查与调研后,查勘设计单位和施工单位给出的意见是———要保证整治工程安全进行,必须要让所有居民撤离。
   

300多户、上千人,要集体搬家过渡,进行修整后再回搬,这并非易事。更何况,没有先例可循。只能自己一步步地摸索,另辟蹊径。几经调研论证后,最终黄浦区设定了“人员撤离—拆违解危—加固修缮”的工作顺序,果断对身染沉疴的聚奎新村“动手”。
   

一开始,居民们难以理解这个闻所未闻的“先撤离后整修再回搬”方案,纷纷予以拒绝。各部门工作人员就一次次上门,不厌其烦地进行解释,通过各种途径为居民解决各种实际困难,最终完成了居民的主动撤离任务。

 

身在老城厢,有了新家园
   

四牌楼路是黄浦区豫园风景区上海老街一带标志性路段,从路口的四牌楼牌坊到陆家宅路约百米长的路段,最多时曾拥挤着130多个食品摊位,是远近闻名的“美食一条街”。
   

整治之前的“美食一条街”,非但不美,还让当地居民苦不堪言:无证无照、占道经营现象十分严重,食品摊和遮阳伞叠加交错,高峰时段这里常被堵得水泄不通……
   

2015年7月,黄浦区将四牌楼路列为区治安重点和市容环境综合治理重点整治区域,对沿街商户和居民挨家挨户发放宣传告知书和自行整改通知书,对道路乱设摊、乱堆物、乱设店招等违法行为进行清除和取缔。共取缔无序设摊300余个,取缔无证无照商户60多家,拆除违法搭建158处。一支以居民骨干力量为主,社区单位、沿街商户、执法辅助力量共同参与的“路管会”队伍,每天在固定时间段安排志愿者上岗巡查,实施共治管理。社区志愿者们纷纷表示,“身在老城厢,有了新家园,我们要积极参与新家园的建设。”
   

长约150米的东街旧货市场,始于上世纪80年代中期。在城市发展的过程中,东街市场产生的诸多问题和安全隐患日益突出:由于长期占道经营和违规堆放,实际路面宽度只能容居民推着自行车进出,各种机动车辆无法通行。下雨天,路面积水、溢粪等现象严重。
   

2015年9月,黄浦区成立东街市场综合整治(市场关闭)领导工作小组,着手整治这一顽症。在仔细排摸核对的基础上,工作小组对83户清退对象一一制订工作方案,对症下药,共拆除164处违法建筑,总计1100平方米。
   

2015年11月4日,树立已久的“东街旧货市场”拱形招牌被拆除。这标志着,上海中心城区最后一个“马路市场”隐入了时光深处,黄浦区“消除安全隐患,还路于民,还环境于居住”的整治目标在不断地得以实现。
   

为全面清除隐患,今年5月,老城厢区域创新启动“1+3+X”执法联勤联动,即基于街道网格中心构架组建了一支由城管、市场监管、消防、交警、派出所等部门人员以及协管、特保、社区志愿者组成的网格化管理队伍,第一时间查处街面违法占道等行为,并逐步从8小时模式向24小时模式延伸。黄浦区区长杲云认为:“联勤联动机制、网格化平台都是可长效管理的模式,边整治边把管理机制建立起来,建立起常态化工作机制,目标是把整治的成果长期维持下去。”

 

形成了可复制的经验
   

既冲破了以往人们所认为的“老城厢顽症整治只有旧改动迁一条路”观念,也憧憬着一种具有老城厢特色的新家园、新生活
   

“老城厢是我们城市的‘根’。重塑老城厢,不仅仅是简单的环境整治,更要把属于老城厢的美好的东西挖掘出来。”老城厢地区综合治理指挥部常务副总指挥王璞雯,这样定义其心目中的老城厢和老城厢综合治理。
   

而现实中,这种对“根”的情义,让老城厢综合治理工作平添一份对于老城厢文化和人情味的珍视,也让老城厢今天的生活获得一种不乏惊喜的“重塑”。
   

这突出地表现为,黄浦区对老城厢区域的综合治理不仅关心“面子”,而且在乎“里子”。
   

半年多时间以来,房屋修缮工程、管线道路工程、绿化市容工程、厨卫工程、平安工程、便民服务工程这六大惠民工程,在老城厢区域内“全覆盖”,由表及里地改变着老城厢风貌、改善着老百姓生活:对十几年未大修过的7万多平方米直管公房进行大修;对康家弄、东街等区域进行上下水道改造;在重点区域新增27个道路探头和6个小区的147个探头,形成了覆盖老城厢区域的视频监控体系;为500多户老城厢居民安装了马桶……
   

细致入微的数字,折射出每一份来之不易的变化。
   

“上天入地”的变化,汇聚成一种关乎生活本质的“重塑”力量。一位姓朱的居民说,“聚奎新村拆违,让久违的阳光重新照进了我二楼的家。”一位姓厉的居民说,“我们东街162弄的居民能喝到干净的水了。”
   

还有更多的变化,在超越生活本质的“更高处”:
   

在居民看不到的地方,更安全了。黄浦区针对区域内有安全隐患的20处废弃封闭地下空间,采用泡沫水泥回填处置的办法完成了对其中19处空间的整治,在全市首创消除地下空间重大安全隐患的举措。
   

在居民看得到的地方,更美丽了。据黄浦区绿化部门透露,目前老城厢区域的绿化景观工作正在全面施工,已新增绿地1300平方米,改造绿地1600平方米。见缝插“绿”,让美摇曳于老城厢的新生活里。
   

最近,豫园街道“厢邻院”、小东门街道“邻家屋里厢”老城厢居民生活服务站相继交付使用。在崭新的“厢邻院”、“邻家屋里厢”,居民们可以找到相应的便民生活服务,进行各种娱乐活动。这样的老城厢新生活,被王璞雯总结为“三个变化”:环境变美了,生活变便利了,人心也变了,变得更有家园感和凝聚力。
   

除了这些不断发生于老城厢区域的治理成效,黄浦区这一场“补短板、治顽症、惠民生”的攻坚战,这一次没有“范本”可循的关于城市更新的主动探索,还体现出勇于创新的精神与超越地域的价值。即产生了一系列创新举措,形成了不少可复制的黄浦经验。
   

而“厢邻院”、“邻家屋里厢”这样散发着老城厢人情味的名字,也被关注“重塑老城厢”行动的人们赋予了双重理解:既冲破了以往人们所认为的“老城厢顽症整治只有旧改动迁一条路”观念,也憧憬着一种具有老城厢特色的新家园、新生活。或许,这正可视作黄浦区为老城厢的城市更新积极探索新路的一个生动写照。

 

题图来源:新华社  图片编辑:笪曦